区域中央银行与存款保险制度

　　银行经营危机和倒闭有极大的破坏性，这促使人们寻找更有效的机制和手段来减少危机发生的可能性，降低银行倒闭对金融体系和经济的冲击。存款保险便是针对银行业不稳定和金融监管空缺而采取的一项措施。

　　一、区域金融风险凸现与中央银行金融监管困境

　　（一）区域金融风险凸现及其表现

　　计划经济中的银行体制，银行资金统存统贷，财务管理统收统支，国家对银行负无限责任，因此，由国家承担的银行风险通常难以显现。随着经济体制和金融体制改革的不断深入，我国的金融风险日益显性化。

　　近年来，我国的金融市场格局变化较大，国有银行商业化进程加快，新兴的股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用合作社等金融机构蓬勃发展，更多的外资银行被获准经营人民币业务，并成为重要的金融力量。在整个金融市场上，国有四大商业银行的垄断局面虽未完全打破，但金融市场占有率在逐步下降。截止2000年底，非国有商业银行的金融市场份额达33.5%，同时我国各金融机构的金融业务创新、金融商品创新和金融经营创新等都有较大突破和发展。我国金融领域里已初步实现了金融机构多元化、金融业务多样化、金融商品多样化和金融交易多样化的格局。但在体制转轨过程中，由于金融机构自我约束不足，以及金融监管的相对滞后，导致金融机构经营行为的普遍扭曲和经营风险的扩大。

　　自从1996年中银信托投资公司被接管后，我国已发生多起银行和非银行金融机构倒闭事件。先是中国农业发展信托投资公司被关闭，接着又发生了海南城市信用社支付危机。1998年6月，海南发展银行和中国新技术创业投资公司先后被接管，1998年10月6日，广东国际信托投资公司也因资不抵债而被迫倒闭。一系列的事件表明，长期以来在金融领域聚集的风险已经开始在个别机构、个别地区释放出来，并由此引发连锁反应。尤其是个别地区已成为金融高风险区域，一旦风险在区域间迅速传递，极易引起较大的金融危机。因此，区域金融风险已然凸现并正威胁着我国的金融安全。

　　当前区域性金融机构的经营存在着严重的问题，具体表现在：

　　1. 经营规模比较小

　　尽管一些区域性商业银行通过多种渠道筹资、构建了较为坚实的经营基础，但大多数区域性金融机构（主要指信用社）规模较小。而且，由于地区经济发展不平衡使这些机构的规模差异较大，大的多达几十亿元，小的仅有几百万元，一旦出现金融危机，规模小的金融机构非常容易陷入困境，甚至倒闭。

　　2.资产质量比较差

　　区域性金融机构的资金运用途径有限，相当多的机构将资金用于拆借和证券市场，因而难以通过资产多元化分散风险。在贷款投向上，也多集中于该地区的少数几家企业。由于近年来很多地方企业经营状况恶化，直接导致信贷资金沉淀、损失，西北地区较为明显。还有一些地方企业借改制之机“逃、废、甩”债，使金融机构不良资产大量增加，农村信用社不良贷款尤为严重。

　　3.资本充足率低

　　我国银行业的资本充足率普遍较低。1998年国有商业银行通过国家发行特别国债充实国有银行资本金，其实际也是存款转化而来。至于城市商业银行和农村信用社等金融机构，其资本充足率就更低。不少机构的注册资本含有水分，在成立时借入资金充当资本，一旦成立这些“资本”便物归原主。这类机构存在着严重的超负荷经营现象。人民银行虽然也规定了按一定比例提取公积金和建立税前提留呆帐准备金制度，但实际执行并不理想。

　　4.流动性风险突出

　　区域性金融机构普通存在备付金比率偏低、流动性差的情况。一些机构资产与负债结构不合理，短存长贷矛盾日益突出，或是存不抵贷，长期靠拆入资金维持运营，一旦市场资金紧张，就会陷入窘境。

　　5.盈利状况不佳

　　区域性金融机构普遍存在着高息揽存现象，造成资金成本过高。在存款迅速增加的同时，急于寻找资金出路，放松考核贷款对象，导致贷款本息难收，盈利水平下降。

　　区域性金融机构更深层次的隐患不局限于以上诸多不良表现，更多的在于其经营环境的恶劣和内控不健全。一些地区信用环境差，地方政府将金融机构借贷资金看成是中央政府的财力，行政干预加剧了贷款风险的形成。另外，金融机构体制不顺，对权力没有制度化制衡机制，其中包括贷款和对外交易支付的投信管理制度，围绕以防范风险而设立的会计核算制度和内部管理制度等，都是导致金融机构行为不规范的直接因素，而金融风险产生的潜在基础正是金融机构不规范行为。

　　（二）中央银行金融监管困境

　　中央银行居于金融业的首脑地位，一身兼有多项职能。当各种职能的执行存在冲突时，常常使中央银行面临两难选择；其结果往往是以牺牲某种职能为代价来完成其他职能。尤其在处理银行挤兑和倒闭时，中央银行的地位就显得不超脱。

　　中央银行在处理破产金融机构时不外乎有三种手段：第一，金融机构出现清偿能力不足等非正常情况时，中央银行一般会给予资金援助以帮助其渡过难关；第二，金融机构已经或可能发生信用危机并严重影响存款人利益时，中央银行实施接管，旨在恢复其正常经营能力，确保存款人利益；第三，对一些经营不善中央银行难以帮其恢复正常经营能力的机构实施破产，迫使其偿还债务。这三种手段的实施往往给中央银行其他职能的行使带来若干负面影响，使中央银行陷入困境。

　　1.中央银行最后贷款人职能与货币政策目标不协调

　　中央银行作为最后贷款人向有危机金融机构提供清偿手段时，如果货币流通处于正常状态，则这部分额外投放的货币就会使正常货币流通遭到破坏，这与中央银行稳定货币的政策目标相矛盾。若拒绝向有问题金融机构提供资金援助，虽有利于币值稳定，但又与中央银行作为最后贷款人的职能相矛民

　　2.我国中央银行缺乏相应的资金保障难以确保地区金融平安

　　中国人民银行为执行监管职能救助陷入危机的金融机构，其资金来源的途径应是财政拨款，而我国财政资金短缺窘境短期难以改变。以再贷款向出现危机的金融机构注资，不但超额增加基础货币投放，而且掩盖并积累矛盾，不利于问题的最终解决。

　　3.中央银行只能在有限范围内援助有危机的金融机构

　　如果每个发生信用危机或濒临破产的金融机构都由中央银行接管、注资救助或补偿，那么实质上金融机构经营的风险还是由国家承担，这种制度缺陷不利于金融机构商业化经营，也无助于风险的最终化解。

　　中国人民银行在金融监管中存在诸多局限性，有必要建立一种机制辅助对金融机构实施有效监管并对存款人的利益加以保护。存款保险便是针对银行业不稳定和金融监管空缺而采取的措施，它是经济发展到一定阶段的产物。

　　二、存款保险制度的作用及存在基础

　　（一）存款保险制度及其作用

　　存款保险制度是指符合条件的存款金融机构，按照一定比例向专门的存款保险机构交纳保费，在这些金融机构出现支付危机或破产清盘时，存款保险机构通过提供贷款、紧急资金援助。赔偿保险金等方式，保证银行的清偿能力，保护存款人利益的一种保险制度。存款保险作为一种独特的保险形式，不仅在于为存款人提供灾难事件的保险要求权，同时又采取措施尽力避免这类事件的发生，具有事前管理和事后救助的双重职能。

　　存款保险早在十九世纪的美国就已经存在，到了二十世纪初，大多数存款保险机构由于保险不足而自动消亡了。30年代大危机期间，美国的银行体系陷于崩溃边缘，仅在1930－1933年间，就有6704家银行倒闭，严重影响了金融系统和整个社会经济的稳定。基于这一背景，美国国会于1933年通过了《格拉斯。斯蒂格尔法》（Glass-stea-gall act），设立了联邦存款保险公司（FDIC），开创了世界现代存款保险制度的新纪元。此后，许多国家纷纷引入了这一机制，许多国家只所以引入存款保险制度，在于它是一种较中央银行最后贷款人职能更为有效的存款保险方案。中央银行的最后贷款人职能是一种含蓄的、间接的存款保险方案；而存款保险制度是一种公开的、直接的存款保护方案。中央银行的保障具有选择性，是否援助和援助到何种程度，完全取决于中央银行对于银行清偿力的判断和稳定金融的考虑；在存款保险制度下，存款保险机构的责任是确定的、自动的。中央银行的保障是不可预知的行为，存款人事先不知道中央银行的决策；而存款保险制度的承诺是事先的、明显的，对减轻存款人对其存款安全的担心更为有效。

　　自从存款保险制度产生之日起，一直存在着存款保险制度褒贬不一的争论。反对者认为，由于存款保险的存在，会使存款人过分依赖存款保险机构，而不关心银行的经营状况，对存款机构不加选择，因此，容易产生“逆向选择”。同时，存款保险制度也在某种程度上鼓励了银行的冒险行为，使其敢于涉足高风险业务领域，而且银行在制定经营管理政策时，倾向于将存款保险视为一个依赖因素，使银行敢于为弥补较高的存款成本而在业务经营中冒更大的风险，产生“道德风险”问题。这样，那些资金实力弱、风险程度高的银行往往从中获益，而那些实力雄厚、经营稳健的银行会在竞争中受到损害，不能体现竞争优势，不利于优胜劣汰。

　　从保护存款人利益维护金融体系安全的角度出发，建立存款保险的“会共安全网”意义重大。对于大多数存款人来说，他们不仅缺乏足够的经验和信息，难以对金融机构的风险程度作出正确判断，而且对他们来说监管的高昂成本使他们不愿接受，也就谈不上采取有效的风险防范措施。一旦存款到期不能支付，存款人利益受损会削弱储蓄信心并可能引发社会危机。建立存款保险制度的另一目的在于维持金融系统的稳定性，当发生挤兑行为，可以在很大程度上限制恐慌，金融体系的安全得以保证。存款保险制度对促进公平的市场竞争也有一定的积极意义。由于通常存款保险机构很少以理赔方式接受大银行倒闭，即采取“太大难以倒闭”的政<