我国的税务管理

　　——税务管理中存在的主要问题

　　税务管理是一项复杂的管理活动，其目标是培养纳税人的自愿依法纳税的习惯，尽量提高依法纳税水平。一般而言，影响依法纳税水平的因素主要有：

　　（1）税收结构的复杂性，以及由此引致的税务管理的复杂化。一般认为，简化税收结构可以减轻税收征管的负担，提高照章纳税的水平。但税收结构的简化并不等于税制简单，后者要求扩大税基、简并税率、减少税制中的税式支出条款。事实上，现代税收结构的复杂性在很大程度上是由现代经济的复杂性决定的，它要求更高的管理水平。在向工业化国家学习的过程中，发展中国家发现，要借鉴发达国家税制改革方面的经验，模仿其现代化的税收结构并不困难，但要达到其税收管理水平就难了。因此，在发展中国家的工业化过程中，随着税收增加，人们逃税和避税动机增强，税务管理就更困难了。

　　在我国的工业化过程中也不可避免地存在这一问题。首先，税收作为政府进行宏观调控的一种工具，必须要求政府制定优惠性的税收政策和惩罚性的税收政策，这样就会存在主观性的税收行为，使税收管理复杂化；其次，工业化过程中，必然伴随经济结构的演变，以服务业为主的第三产业的比重将逐步提高，而对服务业的税务管理的难度通常很大，这要求税务部门付出更大的努力。

　　（2）税收体系法制化的程度。较高的法制化要求较高的税收立法、执法和司法程度结合起来。就立法而言，我国的税收法律体系有待完善。我国现行宪法中虽然规定公民有纳税义务，但对税收法律原则等重大问题并无明确规定；没有一部系统而完整的税收基本法；各类税收法规大多是以行政法规的形式出现的，没有通过规范的立法程序，缺乏法律应有的明确性和权威性。在税务执法过程中，地方和部门在本位主义的驱动下，利用行政权力干预税收执法，使违法行为得不到应有的惩罚。在税收司法上，我国目前还缺乏独立的税务司法机构，这大大地限制税务机关的强制执行能力。 1992年颁布的《征管法》虽然有税收保全和税收强制条款，但实际中难以有效实施，如对于纳税人报销纳税款或故意拖延纳税，税务机关可以通知纳税人的开户银行从其帐户上直接划拔，扣缴税款。实际工作中金融部门出于自身利益的考虑，往往拒绝配合执行。对此税法缺乏明确的法律约束条文和制裁措施，从而弱化了税收执法的严肃性。

　　（3）税务组织结构的设置。税务组织结构是组织税务处理信息、解决税务问题所要求的基本框架。科学的组织结构，要求明确地界定构成组织各部门的权利以及它们之间的相互关系。我国现行税务组织结构存在着纵向分割和横向分割两方面的问题。前者是指税务部门上下机构不对口：省、市两级税务部机关按税种设置机构（处、室），而市（县）以下税务分局则按征管职能（税政、征收、稽查等）机构，不能与上级决策部门与执法部门进行对口管理。后者是指分税制后，地方税务机构既受上级税务机构领导又要向地方政府负责，形成双重领导、双重监督问题。此外，税务机构内部各职能部门缺乏横向的联系和应有的交流，各职能部门基本上象一个独立的机构以自己的方式工作，比如税款的征收与纳税检查在业务上是相互依赖的，在机构设置上宜于将两者作为一个整体设立，但实际上两者是分设的。

　　（4）人力资源管理情况。人力资源的管理在很大程度上可以归结为如何根据个人的能力、知识、技能和经验来“量才用人”。税务管理的经验表明，报酬及工作岗位所提供的发挥个人能力的机会这两个因素影响税务管理人员的工作努力程度，从而决定是否能够人尽其才。在税务部门人力资源管理方面，我国目前主要存在两大问题：①人力资源的短缺，即数量不足和素质不高。数量不足的问题在基层征收单位比较突出；税务人员素质问题则较为普遍，且对税务管理的制约更为明显，影响到对税收政策和国家税法的深入理解和正确把握，征收人员不是依据法律而是根据上级和领导下达的税收计划去完成征收任务；②人力资源配置的错位。税务部门中也不乏具有较高学历、能力和经验丰富的工作人员，但在工作安排上却存在“错位”现象：如让那些完成大学学习的人去从事征收、会计、统计工作，而没有受过专业教育者去从事决策、审计检查工作等等。这就使得个人难以在其工作岗位上发挥个人的最大能力，造成有限的人力资源的浪费。

　　（5）纳税人的纳税意识。一般而言，纳税人是否主动申报纳税取决于其纳税意识；纳税意识与纳税人对税收的认识以及对政府能否妥善地使用税款的预期密切相关。影响纳税人对税收的认识的因素很多，包括一国的税收历史、文化背景，税务机关对税法的宣传等；对政府能否妥善使用税款的预期在很大程度上则是一个政府问题——政府满足公共需要程度；提高居民生活水平的努力及其效果；政府官员是否廉洁；纳税人的需求是否得到重视等。

　　目前，我国纳税人的纳税意识比较淡薄，究其原因，主要是受传统纳税文化的影响。在几千年的封建社会中，封建君主往往横征暴敛，以致古人有“苛政（实为苛税）猛如虎”之叹；在国民党统治时期更有“民国万税”之讽，由此而造成了纳税人对税收的一种潜意识里的“厌恶”心理。这种心理反映在纳税的行为上就表现为对税收的消极抵制或明目张胆地抗拒。新中国成立之后，由于受“无税论”、“非税论”影响，纳税不但没有得到正面宣传，反而在一个时期之内被当作封建残余和“管、卡、压”的工具而加以批判。在改革开放的过程中，虽然税务部门加大了税收宣传的力度，但效果并不明显。主要是因为：①传统赋税文化“恶税”心理的影响是深刻而长远的，已深入到纳税人的潜意识里，要改变这种心理影响非一日之功，需要经过一个漫长的过程；②税务管理部门并未真正认识到税收宣传对税务管理的重要性，在税收宣传上投入不足。宣传形式过于单一。在西方国家，中小学教育中就有税收教育的内容（我们的情况是甚至非财经类的大学毕业生也不知税收为何物）；税收宣传的形式更是多种多样：报刊、杂志、特殊的税务出版物、大众传媒、免费电话咨询、广告等等，简直可以和企业的广告宣传相媲美；③改革开放过程中政府的某些决策失误以及政府官员的腐败行为，造成“政府在浪费纳税人的钱”‘的不良印象，影响了一些纳税人的纳税行为。

　　（6）税收征管模式。税收征管是税务管理的核心，是搞好税收征管的关键。一般而言，税收征管模式要解决以下两方面的问题：一是税收的管征活动中税务部门和纳税人之间的分工与协作；明确界定征、纳双方的权利与义务；二是税务部门内部的分工与协作。

　　我国曾经采用过的“征管查一体化模式”和“征管查分离模式”有一个共同的弊端，那就是“保姆式”的税收征管：税务部门包揽税收征管中所有的事务（其中包括有些应由纳税人承担的事务），纳税人处于一种被动应付状况。很难想象，一种缺乏被管理者参与和配合的管理活动会是高效的。“征管查一体化模式”的另一个问题是税务部门内部缺乏必要的分工，权力过于集中，没有监督制约机制，专管员工作负担过重，难以做好征管工作。“征管查分离模式”虽然强调了税务部门的内部分工与制约，但由于征管人员的权威和素质均未发生变化，加上内部分工不明确、不合理，又出现了工作上职责不分和人员配置的紧缺等新问题。

　　（7）征管技术手段。税务管理是一项复杂的管理活动，税务信息的搜集、储存、分类处理和提取使用，对提高管理效率特别重要。税务部门要提高照章纳税水平，必须能够准确、及时地了解：哪些人必经申报纳税；哪些人没有申报纳税；哪些人没有依法纳税；哪些人是税收审计和检查的重点对象等。这些信息是进行成功决策的基础，这些信息的获取需要依赖先进的技术手段。随着现代经济的发展和税收结构的复杂化，税务管理对先进的技术手段的依赖加强了，征管技术手段对提高税务管理水平的促进作用也更为明显了。我国目前的税务管理中，计算机的应用还处于起步阶段，虽然税务部门的计算机设备目前在增多。但未能充分发挥储存、分类处理信息方面的优势，计算机往往是作为打印税收报表的工具，大量的管理工作处于手工操作状态。这大大制约了我国税收征管水平的提高。

　　基于以上分析，当前我国税务管理面临以下几个需要逐步解决的问题：①从短期来说，迫切需要解决的问题是如何加强税收执法的刚性，树立税法的绝对权威；②从较长的时期来说，以下四个方面的问题需在逐步解决：第一，纳税人的纳税意识问题；第二，税务人员的素质问题；第三，税务代理问题；第四，税务管理计算机化问题。下面分别加以讨论。

　　——管理完善 （加强税收法制建设，树立税法和税务部门的权威）

　　依据纳税人知法、懂法的不同情况，我们可以将纳税人分为以下三大类：①知法且愿意守法者；②想守法但不知法者；③不愿意守法者。对于第一类纳税人，税务管理部门要尽量为其履行纳税义务提供方便；对于第二类纳税人，税务管理部门要加强税法宣传，让纳税人了解税法或者为其提供社会中介服务；对于第三类纳税人，税务管理部门要严惩违法者，让逃者得不偿失。从我国目前情况来看，第三类纳税人占的比重较高，但惩罚不力，使得逃税的“收益”大于逃税的“成本”，因为后者取决于逃税被发现的概率和被发现之后所受的处罚。由于税收执法不完善和执法中的随意性，逃税一来难以被发现；二来即使被发现，其处罚的力度也不够。因此，以追求收入（税后）最大化为目标的纳税人的逃税就成为必然。

　　发达国家的做法或许能给我们一些启示。“世界上只有死亡和税收是无法避免的”。这是星条旗下人们信奉的一句格言。在美国，不缴税或不主动申报纳税是比杀人放火更难逃脱惩罚的，因为杀人放火等刑事犯罪，律师尚可以肇事时当事人神经错乱或精神一时失常为借口为之辩护，但却找不出借口为偷税者开脱罪责。美国为什么能够做到这一点？主要是因为，美国不但有一套完整的税法，而且还有具有高度权威性的税务机构。税法赋予税务当局冻结其存款、没收其财产<