关于税权划分问题的研究报告

　　内容提要：为适应社会主义市场经济体制和分税制财政体制建设的要求，我国在1994年进行的工商税制改革中提出了“统一税法，公平税负，简化税制合理分权”的指导思想。其中“合理分权”思想相对于传统的“集中税权”而言是一个巨大的进步和转折。本文在税权划分一段理论研究的基础上，对我国近年来税权划分方面存在的一系列重要问题进行了研究，并提出了进一步完善我国税权划分的若干政策建议。

　　关键词：税权　税权划分　税收立法　税制改革

　　一、税权划分的一般理论

　　所谓税权，是指税收的管理辖权。其内容包括两个方面：一是国家与居民间的税权关系。对国家来说，要处理好权力与责任的关系。在我国，税权是人民的权力，但它由国家代表人民行使，所以税权又是国家的权力，即国家拥有取得税收的权力，但同时国家必须负起提供满足居民公共需要的商品和服务的责任。对居民来说，要处理好权利与义务的关系，也就是说，居民必须履行依法纳税的义务，同时也要有要求国家提供公共需要的商品和服务及监督税款使用的权利。二是国家机构与国家机构间的税权关系，即税收的立法、执法、司法权在国家机构间的配置，所谓合理分权，主要是指这些权力在国家机构间的合理划分问题。过去人们研究税权问题，主要是研究第一个方面，本课题研究的重点则是第二个方面。

　　在国家机构中设立专门的立法、执法与司法部门，经历了漫长的历史过程，它是在封建贵族与君主的矛盾加剧，特别是在资产阶级登记上政治舞台之后才出现的。提出三权分立、分权制衡学说的是法国的夏尔。路易。孟德斯鸠。这位资产阶级革命理论的奠基者在《论法的精神》一书中说：“如果人一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或诉讼权，则一切便都完了”。他的分权制衡思想，后来被人类历史上最早的两部成文宪法，即1787年的美国宪法和1791年的法国宪法所接受。继美法之后分权制衡思想被许多资产阶级国家所接受，并成为宪法的一条重要原则。三权分立、分权制衡的制度，比之集三权于君主一身的封建皇权制度无疑是一个很大的进步。

　　从历史渊源上看，税权的划分促进了三权分立原则的形成。英国在13世纪初同其他封建专制国家一样，君主为满足其私欲或筹措战争费用，可以任意决定征税。这种情况引起了新兴市民阶级的强烈不满，他们在“没有代表则无税”的号召下开展了顽强的斗争。1215年英国国王约翰被迫签署的《自由大宪章》，实际上是限制英王征税等权力、保护贵族利益的宪章。宪章规定，国王不得随意征收税金或英金，如需征收，必须召开“大会议”，。征求“全国公意”。这样就把征税的立法权力由国王手中，分立到了“大会议手中。后来，这些规定被资产阶级作为论证国会的地位和国会监督政府财政状况的法律的根据。

　　在西方国家由于存在的、不同的利益集团、存在多党制和两院制，因此强调三权分立，强调互相监督，总的说是适应它们的政治经济体制和传统习惯的要求的。但是，这种政治体制也存在不少问题。因为过分强调三权分立往往使国家在重大问题的决策上互相掣肘，久拖不决。

　　我国1982年宪法规定，一切权力属于人民。而人民的根本利益是一致的，因此不能搞三权分立的政治体制。但是，也需要设置立法、执法和司法等国家机构。设立这些机构是为了更好地实现国家政治经济等职能，避免重大决策失误。应当指出，这些国家机构的地位不是并列的，按照宪法的规定，代表人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关，都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

　　在税收的立法、执法、司法权中，税收立法权是基本的原创性的权力，因而也是税权划分和合理分权的核心内容；税收行政执法权是最大量最经常行使的税权；税收司法权则是正确实施税法和依法行政的有力保证。国家机构间的税权划分，有纵向与横向的区别，所谓纵向划分，是指税收的立法 、执法和司法权在中央与地方国家机构之间的划分这种划分遵循“统一领导，分级管理”和“调动中央与地方两个积极性”的原则；所谓横向划分，是指税权在同级国家机构的立法、执法与司法部门之间的划分，遵循“相互制约，相对独立”的原则。

　　总的来说，一国一定时期的税权分配是同期国家经济体制、政治体制、经济发展水平、法治水平等诸多因素综合作用的结果。因此，一国在确定本国税权分配模式时，不仅应借鉴别国的先进经验，而且尤其应考虑本国的具体国情。

　　二、我国税权划分存在的问题

　　（一）我国税权纵向划分上存在的问题

　　我国税权纵向分配主要体现为税收立法权的集权模式。实行集权模式，有利于国家有效实施，宏观调控和全国提高国家能力，但我国现行税权的纵向划分尚存在以下三个突出问题：

　　1、税权的划分缺乏一个稳定的规则

　　在法治化水平较高的国家，税权的纵向分配一般通过宪法予以明确规定，或至少由最高立法机构通过的基本法律予以规范，而我国税权的纵向划分一直没有一个统一、稳定的规则。其实际划分是由中央政府，即国务院通过颁布行政法规来加以规定的。此种处理方式使得税权划分的过程，成为中央与地方博弈的过程，从而使集权——放权——收权的循环变得不可避免。

　　2、税收立法权过分集中于中央

　　我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。但在实际操作中，这项规定并未实现。例如，国务院国发（1993）第85号文件规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”；国发（1993）第90号文件规定，“中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央”等等。按照这些规定的要求，目前几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定与颁发的，只是把屠宰税、筵席税的某些税权（如是否征收及征收额度）下划由地方决定。地方税的其他税权如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央，地方不再拥有这一权限。换句话说，地方制定税收法规实际上是不允许的，地方税收立法权有名无实，这是在“合理分权”中要着重解决的问题。因为实行分税制，要害不是分钱，而是分权。税权是根本，而税收立法权又是根本的根本。如果税收立法权分配得当，其他税权的配置就会相对容易。

　　3、地方越权、滥权现象严重

　　我国当前分税制财政体制下，虽然中央税与地方税已大致明确，地方税的征收管理权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中在状况尚未打破，由此引致的直接后果就是各地越权、滥权的现象一直不断，其主要表现有：一是地方政府滥用收费权。在地方缺乏必要的税权、地方税收入满足不了地方财政支出、地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方“正门不通走旁门”，没有税权就滥用收费权，且收费规模日益膨胀。二是地方领导以权代法、以言代法的现象广为存在。1994年我国在实行新税制的同时，对税务机关分设了国税和地税两个征收系统，并实行垂直领导，税收管理权限更加集中。尽管如此，目前我国地方政府对税收执法的干预仍然相当严重。据统计，1998年的税收执法检查共查出与国家税法不符的涉税文件1103份，其中，地方党政部门或其他部门的文件1048份，占95%.受税收立法权过于集中以及地方利益的驱动，不少地方的领导在对待税收问题上往往以言代法、以权代法，或擅自变通国家税法，或越权减免税，或违规批准缓税。从而造成较严重的政府部门非法使用或滥用税收立法权的现象。

　　（二）我国税权横向划分上存在的问题

　　1、税收立法权横向划分上存在的问题

　　所谓税收立法权，是指国家权力机关依据法定权限和程序制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权力。按照我国现行宪法的规定，全国人大制定基本法律、除基本法律之外的其他法律由全国人大常委会制定，国务院有权根据宪法和法律行政法规；国务院各部委根据法律和国务院的行政法规在本部门权限内，制定部门规章。但实际情况是，我国税收立法权基本上是由行政系统负责的，这主要体现在，我国绝大多数税收法律法规，不是由国务院直接拟定颁布，就是由财政部或税务总局拟定而以国务院批转的形式颁布，税法的解释或细则的颁布则往往授权财政部和税务总局。1984年后，授权立法则占很大比重。我国现行税法中，由最高立法机关，即全国人民代表大会及其常委会通过的只有三部税收法律，其他则大多是由国务院或由全国人大常委会授权国务院制定的税收条例。

　　授权立法，也称委托立法或临时立法，它也有横向与纵向的区别。横向的，如全国人大常委会授权国务院制定税收条例；纵向的，如全国人大常委会授权广东、福建省人大常委会制定经济特区的有关条例。授权立法，不论横向的还是纵向的，其范围、目的和有效时间，都应有严格的规定，避免被授权机关“越权”。

　　1984年，全国人大常委会作出《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例（草案）试行的决定》，在我国开了授权立法的先河。国务院据此相继制定了10多个税种的暂行条例，财政部和税务总局则制定了相应的实施细则和大量的部门规章。授权立法顺应了税收在我国国民经济中的重要地位重新确立以来，征税种类大量增加，而税法具有很强的专业性，且经济体制、税制都处在不断地变化中，尚未定型等实际情况的需要，但是授权立法也存在一些问题。一是授权范围过大。目前我国现行税法，除《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》和《中华人民共和国税收征收管理法》是由立法机关制定的以外，其余都是国务院根据授权制定的税收条例。二是这些税收条例执行时间长，没有及时上升为法律。这样就降低了税<