建立推行税收执法责任制的实践探讨

　　执法责任制作为一种行之有效的内部纠错机制，已经在税务机关实行多年。2001年国家税务总局下发了《关于全面推行税收执法责任制的意见》（以下简称《意见》），并印发了《税收执法过错责任追究办法（试行）》（以下简称《过错追究办法》），对于全国税务系统的执法责任制统一、规范起到了重要的指导作用。青岛市国税局自2001年7月全面推行税收执法责任制以来，积极探索，开拓实践，在推行执法责任制的道路上不断前进，受到了国务院和总局领导的好评。但由于执法环境不同、执法人员素质的差别等各种原因，目前执法责任制工作的开展情况并不尽如人意。在此，笔者结合有关理论和近几年的实践，对税收执法责任制进行分析，重点做些实践探讨。

　　一、税收执法责任制的提出及实践意义

　　法国启蒙思想家卢梭指出“没有制约的权力必将导致腐败”，任何社会制度的统治者为保江山社稷，都在孜孜不倦地寻求权力的最佳运行方式。在社会主义中国，代表最广大人民利益的中国共产党为解决历代社会难以攻克的盛衰规律，坚持党要管党，加强自身建设，历经风雨，在政治、民主与法制等方面得到了长足发展。近年来，随着社会主义市场经济体制的建立发展和人民法治意识的增强，行政机关的执法权受到越来越多的关注，而如何制约执法权成为摆在各级政府面前的一个重要课题。在此背景下，行政执法责任制应运而生，渐渐浮出水面。

　　（一）税收执法责任制。社会主义市场经济体制的确立与不断完善，税收收入的连年大幅增长，使经济对税收的依存度越来越大，税收的宏观调控职能无可替代。如何正确行使和约束执法权力，保护税务干部摆脱腐败侵蚀，是摆在税务机关面前的难题。经过多年研究探索，以建立和推行以执法责任制为核心的考核管理机制规范税收执法行为，已经成为税务系统全体干部的共识。执法责任制是一种行政监督手段。

　　总局的《意见》指出“执法责任制是依法确定执法主体资格，明确执法责任，规范执法程序，考核执法质量，追究执法过错的执法监督制度”，该定义从国家税务总局的管理角度对执法责任制做出了很好的解释，执法责任制中的“责任”，包括义务和后果两种含义，即首先有义务干某事，并且需要按照规定的程序、达到预期的目的，如果不能按规定完成，就要承担由此引起的不利后果，就是过错责任追究。

　　（二）建立和推行税收执法责任制的实践意义。所谓法治，前提是有法可依，过程是执法必严和启动监督制约机制，结果是违法必究、提升法治水平和外部环境。税收工作当前面对的现实是，各地执法水平参差不齐，暴露的问题主要是立法不健全、执法不严格、护法不到位。税收执法依据或杂或缺，既存在无法可依的窘况，也有“依法打架”的尴尬。缺少有效的监督制约机制，执法或过或松，既有无视现实的“铁面无私”，也有无所谓的“得过且过”。如何解决这种现状，加快推进依法治税的步伐呢？经过多年的探索和经验教训的总结，我们认为，建立和推行执法责任制是规范执法的“助推剂”。

　　1、社会主义市场经济发展的客观需要。社会主义市场经济从一定意义上说就是一种法制经济，市场经济不仅要求作为市场主体的企业要依法经营，规范自己的行为，而且更要求政府依法行政，为市场主体建立公平的市场环境。市场经济的深入发展，已经不能用行政手段进行宏观调控，而代之以经济、法律等手段，税收就是一种非常重要的经济调控手段。为充分有效的发挥税收调控的作用，我国制定了许多税收法律法规和规章，也制定了大量的税收规范性文件，而税收执法权属于税务机关，因此，能否正确实施税收法律法规和规章，税务机关负有关键职责。法律法规执行的好，税收的作用就能充分发挥，税收调控才会促进市场经济的发展；反之，如果税务机关不严格执法，税收会阻碍市场经济的发展。目前，我国还处于经济转型期，人的思想、社会的发展、制度的执行等互相存在一些矛盾，加之行政机关长期以来都是以绝对权威的管理者面目出现的，在市场经济建立和发展的初期，转变政府职能有一定难度，尤其是转变行政机关工作人员的思想更难。因此，我们不能指望仅仅做一些宣传就能把观念转变过来，而是要在宣传的同时加强对权力的内部制约，通过制定严格的程序等制约措施减少不依法办事的可能性和执法的随意性，保证税务行政行为的合法公正。

　　2、实践“三个代表”重要思想的重要体现。我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“三个代表”重要思想要求党和党领导下的人民政府要始终代表最广大人民的根本利益，我国法律作为社会主义类型的法律，核心任务就是保障和实现人民主权。根据人民主权思想人民是权力的本源，是一切权力的所有者，人民通过人民代表大会等途径和形式依法行使管理国家和社会事务的权力。因此，行政机关的一切权力都来源于人民授权，行政机关只能维护人民利益。但是目前许多行政机关以及更多的行政机关工作人员并没有充分认识到这一点，致使某些权力走向了反面，权力性质发生严重异化，这是与依法治国方略和“三个代表”重要思想格格不入的。所有的行政机关都应当正确认识自己的职责之所在，规范自己的行为，树立全心全意为人民服务的思想，维护最广大人民的根本利益。

　　3、贯彻税收1+3工作方针的总抓手。税收经济观是统领税收工作的原则和基本出发点，依法治税是灵魂，从严治队是基础，科技加管理是手段和依托。三篇文章是税收经济观的具体体现，是做好税收工作的“三件法宝”。税务机关工作岗位繁多，各地差异很大，通过法律法规或者规章来制定岗位或者岗位责任都是不可能的，通过简单的行政命令治理新世纪的税务干部队伍也是徒劳无用的，通过人管人、人盯人的机械方式来获取管理效益是原始的和高成本的。因此，要建设一支强壮、高效的队伍，塑造法治、文明、效率、公平的税务群体形象，就需要融会贯通地做好三篇文章，而融会贯通又必须有一个结合点。执法责任制作为一种规范和制约制度体系，恰好满足了载体和抓手的条件。执法责任制通过明确规定权力主体的权力界限范围，权力主体承担的责任以及承担责任的方式，使其以积极作为的方式在法定权力范围内履行权力和职责。在利用信息化手段进行博弈分析，限制执法者的作为轨迹和导向的同时，达到规范执法、强化素质、提高管理水平的最终目的。

　　4、构筑新征管模式的基石。传统的“金字塔”式的税收管理体制已经越来越不适应形势的需要。随着信息的高度集中和广泛共享，征收场所的逐步统一，稽查的集约化和检查的立体化，新的征管改革构筑了扁平化的“倒梯形”模式。即上下级之间的中间层次逐渐减少，管理通道拓宽，管理者的监督难度加大。如何对干部实施有效管理、保证执法行为的规范合法是确保征管改革成功的根本，实践证明，无论人事如何变动，岗位如何调整，税收执法体系是相对固定的，推行税收执法责任制可以做到责任明确、权责结合，以不变应万变。因此，从这个意义上说，执法责任制是构筑新征管模式的基石。

　　二、建立和推行税收执法责任制的实践探索

　　在全面推行执法责任制的过程中，我们坚持从健全机构、加强教育、考核评议、责任追究、改进提高等几个方面入手，多管齐下，积极稳妥，点面结合，循序渐进，做到税收执法行为运行到哪里，对权力的规范、监督和制约就延伸到哪里，确保责任制落到实处。

　　（一）加强领导，健全组织。为全面落实执法责任制和评议考核制，全市各级执法机构均成立了执法责任委员会，负责统筹领导，贯彻落实和监督考评工作。具体事宜由法制部门负责。各级执法责任委员会根据全局工作的重点及前期评议考核发现的问题，定期召开会议，总结经验和不足，调整工作思路，修正实施方案，确保执法责任制的正确导向，为推行执法责任制提供了实时的领导和组织保障。

　　（二）试点论证，渐进试行。为保证积极稳妥，我局在推行执法责任制初期，首先在一个基层单位试点。整个试点工作经过认真立项、详细论证、模拟运转、交流修订直到最后的实践推广，逐步显现出源头预防、过程监控、责任追究的力度和价值，得到上级的指导和肯定，以及广大税务干部的普遍认同。地方政府曾组织驻地行政执法单位在该试点单位召开依法行政现场会，要求各行政执法部门向国税局学习，共同提高行政执法水平。试点成功后，我们明确推行的时间安排和具体步骤。在税务征管、机构、干部人事制度三项改革后，结合新征管法，我们编写了88万字，适用于不同执法主体的执法责任制，并开始在全市国税系统推行。为使执法人员全面掌握执法责任制的操作要领，推行初期，我们在试点单位召开了全面推行执法责任制现场会，试点单位现身说法，通过实例、图片和多媒体演示等形式介绍经验和做法，起到了积极的推动作用。

　　（三）加强教育，提高素质。完善的制度、良好的机制是体制运行良好的前提和基础，但关键还要靠高素质的人去落实。执法人员能否系统掌握责任制的各项规定是决定执法责任制推行效果的素质保证。为此，我们采取了先培训再上岗的办法。在推行执法责任制初期，全系统各单位按照统一部署，根据实际情况制定各自的学习培训计划，结合执法岗位的工作实际，组织培训，通过讲座、讨论等形式，使每个执法人员明确操作规范和执法责任。全员培训后，各单位组织执法人员考试上岗。

　　（四）严格考核，责任明确。推行执法责任制，关键要通过考核检验实施效果。我们在考核过程中，坚持实事求是的原则，扎扎实实，不走过场，严格考核检查。为体现考核的权威性，各级执法责任制领导小组定期公布考核计划，从各部门抽调人员组成考核小组，认真进行检查。为体现考核的规范性，我们统一印制了自查结论书、考核追究结论书等考核文书。为体现考核的公正性，规定考核人员在考核结论书中要写明被检查人姓名、岗位、存在问题、处理意见等，并由检查人签名以示负责。若因检查人淡化责任、隐瞒情况等原因被上级复查出问题