税权划分的理性思考

　　摘要：如何科学、合理地划分中央与地方的税权是我国财税体制改革需要解决的问题。本文从我国现行税制税权划分存在的弊端入手，提出一些税权划分应坚持的原则、构想和其他应解决好的问题。

　　1994年，分税制在我国正式实施，经过7年的实际运行，效果是显著的，首先它保证了中央和地方财政收入的同步增长；使我国初步建立了税收的分级征收和分级管理的制度；使我国税收管理体制由中央高度集权制逐步地向地方适当分权的方向发展。它从根本上克服了在20世纪80年代有计划商品经济条件下建立起来的税收制度的某些局限性。但是，由于它是市场经济发育不成熟的早产儿，先天不足，在市场经济日益成熟和世界经济向一体化发展的今天，它的机能越来越不适应发展着的经济环境，最突出的表现是税权划分不合理、不科学。因此，如何科学、合理地划分中央与地方的税权是我国财税体制改革需要解决的问题。本文从我国现行税制税权划分存在的弊端入手，提出一些税权划分应坚持的原则、构想和其他应解决好的问题。

　　一、现行税制在税权划分方面的弊端分析

　　1.不利于市场经济发展

　　建立完善的市场经济体制是我国经济建设的目标，这是我们实践经验的总结，也是世界经济一体化趋势的要求，我们的任何一项改革都必须符合市场经济的要求，税权的划分也应该有利市场经济的发展。现行税制中按企业的隶属关系划分企业所得税，即中央企业向中央政府交纳企业所得税，地方企业向地方政府交纳企业所得税。从动态上看，这种安排，客观上鼓励地方保护行为，尤其是一些地方政府通过行政手段强行推销本地企业产品、排斥外来企业产品的行为倾向，甚至导致一些行业中中央属企业在一些地区面临不利的竞争局面，全国市场一体化进程遇到妨碍。它有碍我国市场经济的发展。

　　2.不利于分税制的实施

　　分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制。它是按市场经济的原则和公共财政理论建立的。它是市场经济国家运用财政手段对经济实施宏观调控较为成功的做法。按照市场经济的要求，党的十四届三中全会果断地作出了在我国实行分税制的决定。现行分税制对推动我国经济体制的完善和发展起到一定的积极作用，但在实际运作过程中也暴露了不少问题，如中央可支配的财力呈下降趋势；中央财政赤字不断增加；中央财政收入的增长低于地方财政收入的增长；中央债务规模不断扩大；税收收入占GDP比重预期目标尚未达到；地方的积极性也未能很好地调动起来。这与我国现行分税制的税权划分不合理是分不开的。

　　我国是一个中央集权制国家，政治上要求统一和稳定，这就决定了我们不能按西方一些联邦制国家一样实行地方分权制。另外，我国又是一个经济社会发展不平衡的大国，各地区的经济基础、自然条件、人文地理状况不一样，甚至差距很大，这就决定了我们国家不能象日本、法国、新加坡等国一样实行税权集中在中央的中央集权型制度。根据我国的政治制度和经济社会状况，我国应实行以中央集权为主，合理给地方放权的形式，只有这样，才能使地方税在一个较为合理的环境下开征，又不影响中央财政收入的增加和宏观调控能力的加强。我们在中央与地方的税权划分上，既不能把税权过分集中于中央，也不能毫不限制地扩大地方的税权。要根据我国的国情，科学、合理地划分，从而保证我国分税制的贯彻实施。

　　3.有悖公共财政理论

　　在我国经济体制改革不断深化，尤其是在党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的背景下，财政学界不失时机地提出在我国建立现代公共财政这一课题。1998年我国财政界提出了逐步建立我国公共财政基本框架的改革目标，2000年夏季，在全国财政工作会议中，李岚清副总理、项怀诚部长的报告，又向国人勾勒出构建我国公共财政新机制的基本思路，项部长报告提出：力争3至5年的时间，建立起适应公共需要、收支管理规范、宏观调控有力、符合社会主义市场经济发展要求的公共财政新体制。努力构建我国公共财政的新机制成了我国财政改革的主旋律，其意义深远，不容忽视。

　　公共财政学论认为，公共产品具有层次性，按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定，是一种经济机制设计，有必要由中央政府提供全国性的公共产品，地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源，税收作为公共产品的价格，各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以，中央和地方在公共产品的提供上，应具有相对的独立性，相应地，中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权，才能保证各级政府支出的基本需要，才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰，不符合公共财政理论的要求。

　　4.不利于调动中央与地方两个积极性

　　充分发挥中央与地方两个积极性，是我国经济社会发展中长期坚持的一项基本方针。1993年12月15日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出了“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入的合理增长”的分税制财政体制改革的指导思想，但由于市场经济体制还未完全建立，在实际落实中仍未能彻底跳出传统经济体制改革的局限，中央税权过度集中的老路未能彻底消除。分税制的实施，某种程度上加强了中央的财力，强化了中央的宏观调控，调动了中央的积极性。但远没有达到调动两个积极性的目的，地方政府的积极性远没有调动起来。这其中一个重要的原因就是税权过于集中，税收法律的制定权、解释权、政策调整权、减免税权几乎统统归属中央，忽视了地方政府在处理地方事务时所应拥有的税收管理权限，使地方各级政府的职能不能完全实现，制约了地方政府的积极性。

　　另外，现行分税制没有赋予地方政府独立取得收入的权力，尤其是没有独立开征税收的权力，而是按中央统一制定的税收制度去组织收入，现行分税制体制改革，划给地方政府固定收入的税种有16种之多，但地方基本上仍没有自己独立的税种。现有的地方税如同几十年来就一直存在的地方税一样，只是小额零星分散的税种，远不足以成为地方财政支柱收入来源。这就根本否定了地方政府财政的独立主体地位。在目前经济利益多元化格局的背景下，如果不考虑地方相对独立的经济主体地位，简单地把地方利益目标等同于中央利益目标，不利于调动地方政府的积极性，最终也会影响宏观调控能力的加强和中央利益的实现。

　　二、税权划分应坚持的原则

　　1.市场经济的原则

　　建立完善的市场经济体制是我国经济体制改革的目标。在我国，只有实行社会主义市场经济，才能充分发挥社会主义制度的优越性，赢得同资本主义制度竞争的比较优势；只有选择市场经济的资源配置方式，才能从根本上提高资源利用效率。所以，中央与地方税权的划分，一定要有利于市场经济的完善和发展，有利于资源的有效配置，有利于促进经济的发展。税权的划分应尽量不妨碍市场经济的发展。同时，也要考虑到市场也有其自身的弱点和消极方面，存在着市场失灵的地方，因此，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。

　　2.效率原则

　　效率原则包括两个方面的含义，一是经济效率原则，一是税收本身的效率原则。经济效率原则是指税权划分对资源配置和经济机制运行的影响最优化，也就是说，纳税人在正常负担之外，经济活动不会因为税权划分的不合理而受到干扰和阻碍，相反还因此而得到促进。因此，我们在划分税权时，要充分考虑哪些税权集中中央有利整个经济的发展，哪些税权下放给地方有利于调动地方政府发展经济的积极性。税收本身的效率原则，是指以最少的税收成本获得最多的税收收入。降低税收成本，提高税收效率，要运用先进科学的方法管理税务，要简化税制，税权划分既要方便中央税收征收管理和组织收入，又要方便地方的税收征收管理和组织收入，要尽量使纳税人方便、省时、省事、省费用。

　　3.事权和财权相结合的原则

　　事权，就是某一级政府所拥有的从事一定经济事务的责任和权利。财权即某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权。一般来说，中央与地方应科学合理地划分各自的事权，并依据事权合理确定支出的规模，在确定事权和支出规模的基础上划分财权。改革开放以来，我国中央和地方的关系经过了几次调整，总体而言，调整仍没有到位，中央与地方的事权划分仍缺乏科学性和规范化，划分不够彻底，相互扯皮的现象时有发生。

　　我们在处理中央与地方关系，划分中央与地方事权的时候，应通过法律的程序，来规范中央与地方的法律关系，使之成为中央政府与地方政府都必须遵循的行为准则，使中央与地方关系的处理有法可依，应根据公共产品的特征和层次性或受益范围来界定中央与地方的事权和财权。在公共财政的模式下，全国性、地区性公共产品划分的理论为中央与地方的合理划分事权和财权提供了客观依据，即地方产品由地方政府负责提供，全国性的公共产品由中央政府提供。从市场经济发展的要求来看，中央与地方事权和财权的界定，可根据各级政府对各项经济和社会事务的把握方式和适应程度，并考虑公平与效率的关系。

　　4.分税制原则

　　坚持分税制原则，关键是要建立地方税体系，要创造必要的条件进一步完善我国分税制体制，使之与我国社会主义市场经济相适应。地方税是相对于中央税而言的，是根据国家财政管理体制改革的规定，由中央统一立法或由地方立法开征，由地方负责征收管理，税款为地方财政固定收入的各税种的总称。地方税是国家税收的重要组成部分 ，它除了具有国家税收的三大特征外，还具有收入归地方所有，属于地方财政的固定收入，管理权限主要由地方所掌握，税源分散、收入零星、征管难度大、税收成本高、与地方经济关系密切等特点。地方税体系问题是与我国分税制实施相伴而产生的，<